最高法院巡回法庭的治理功能改革创新与显著成效

巡回法庭设立五周年回顾(下)

胡云腾 (最高人民法院审判委员会原副部级专职委员、中国法学会案例法学研究会会长)

　　三、充分发挥司法的社会治理功能，在服务推进国家治理体系和治理能力现代化方面取得突出成效

　　巡回法庭因应全面深化改革和全面依法治国而生，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，其5年来的工作实践也证明，在服务辖区推进国家治理体系与治理能力现代化进程方面，也大显身手并取得了突出成效。

　　首先，各巡回法庭自成立以来，坚决落实党中央和中央政法委的部署，按照最高人民法院党组的要求，遵照法律规定，遵循司法规律，积极探索以审判权独立行使为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制改革，积极探索审判权运行的配套机制及司法责任制新机制改革，以巡回审判为主要特色，建立公开透明、公正高效、廉洁权威的审判权运行新模式，把十八届四中全会决定和人民法院“五五改革纲要”所规定的、且能够在巡回法庭落实的改革，尽量在巡回法庭先行先试、做成做实，探索形成了在社会上具有影响的可复制、可推广改革经验，如各个巡回法庭普遍实行的扁平化管理，只设立一个综合办公室处理全部行政和审判管理事务;又如各个巡回法庭建立的主审法官会议制度，有效地统一了巡回法庭的裁判尺度，基本解决了重大、疑难、复杂案件的公正裁判问题，再如第二巡回法庭针对人民群众诉权保障不到位提出的“坚持最后一问”制度，就在尊重当事人诉权，拉近群众与司法的距离，化解诉访矛盾方面发挥了重要作用，促进了人民群众从具体案件中感受到公平正义。

　　其次，巡回法庭通过持续开展法治宣传和典型案例发布，弘扬社会主义核心价值观，主推辖区公众提高法治意识和法治化水平。各巡回法庭成立以来，着力推进法治宣传弘扬法治精神，加大辖区内普法工作力度，积极引导辖区内全体民众做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，不断致力于完善公共法律服务体系，夯实依法治国群众基础。以第二巡回法庭为例，在其成立之初的两年内，通过开展“庭审走进法学院”活动影响法学院校师生10000余名，通过开展庭审网络直播影响民众超过200万人次，宣传法治;通过开展巡回审判活动420多次，在巡回点工作600多天，邀请全国人大代表、政协委员、律师代表、社区群众1600余人旁听审判、参加座谈会和公众开放日活动等;通过公正高效审理2000多件案件，包括涉及人权保障案件、行政权不当行使案件、跨区域案件，产权保护案件、资源优化配置案件等，无一错案无一改判;通过近100余次的各类培训、调研，发布各类意见、报告近20篇，发布各种典型案例近50件，推进法治精神。从而在促进巡回区基本形成群众更懂法、政府更依法、社会更崇法的良好局面贡献了智慧和力量。

　　第三，巡回法庭实现了将矛盾解决在基层、纠纷化解在辖区，打造“两便”司法新机制。最高法院围绕中央提出的审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便群众诉讼的改革要求而设立的巡回法庭，犹如最高法院设立的基层人民法庭，与基层人民法院设立的人民法庭履行相似的职能，即方便群众诉讼。另外，巡回法庭还通过深化改革，创立了巡回开庭、巡回询问、巡回阅卷、巡回接访等工作方式，变坐堂问案为送法上门，将最高法院的司法服务送到群众家门口，用最优质的司法资源减轻群众诉累，实现矛盾纠纷就近、就地化解。不仅如此，巡回法庭的出色工作，显著地减少了进京信访案件数量，缓解了北京的信访压力，为首都秩序的和谐稳定作出了重要贡献。

　　第四，巡回法庭通过加强与辖区有关方面沟通互动，形成社会治理合力，有力发挥社会治理功能。巡回法庭不仅通过审理具体案件，总结审判经验，出台规范性文件和发布典型案例等多种方式，发挥了司法化解社会矛盾的功能。而且还针对各巡回法庭涉诉信访任务繁重的实际，创新信访工作机制，坚持依法化解涉诉信访问题。包括携手巡回区法院乃至有关方面和部门，积极推进涉诉信访联动工作机制改革，形成化解涉诉信访工作合力。如第二巡回法庭不仅建立了与最高人民法院本部立案庭等相关部门专项信访信息通报制度，及时沟通，协力做好信访工作，而且推动辖区四级法院建立信访联动化解机制，采取巡回法庭牵头、下级法院主办等方式，着力从实质上解决有问题的申诉和申请再审案件，有效解决申诉程序空转的问题。还推动建立与地方党委、政府信访工作联动配合机制、信访分流机制，分工化解信访矛盾机制等。以此为基础，第二巡回法庭还带头办理最难办理的信访老案，为辖区法院办理信访案件作出示范，其中2015年专门化解了300余件“硬骨头”信访案件，取得良好效果。时任辽宁省委常委、政法委书记李文章表示，在涉诉信访方面，二巡多措并举，帮助辽宁化解了大量的涉诉信访矛盾，以勇于担当的精神，啃下了许多硬骨头案，使辽宁省涉诉信访压力大幅度减轻。二巡的做法，也为巡回区法院和其他巡回法庭解决涉诉信访难题贡献了可复制、可推广的经验。

　四、充分发挥司法的便民利民功能，在节约当事人诉讼及信访成本方面取得了突出成效

　　巡回法庭作为最高法院设在地方的派出机构，其最大的功能就是方便群众、减轻讼累，切实体现了法治建设、司法改革都必须为了人民、服务人民、造福人民的要求。巡回法庭成立之前，对很多远离北京的当事人而言，到最高人民法院打官司或申诉、上访的诉讼成本很高、代价很大。设立巡回法庭以后，当事人去巡回法庭就可以了，不需要去最高法院了。使得群众不仅打官司更方便了，打官司、申诉、上访的成本也普遍降低了。如在深圳设立第一巡回法庭以后，“两广”及海南省的当事人到第一巡回法庭诉讼，比到最高法院本部诉讼，平均单程可以少花两千公里的路费，湖南的当事人单程平均可以少花1500公里的路费。又如在沈阳设立第二巡回法庭以后，东北地区的当事人到第二巡回法庭诉讼、上访，比到北京最高法院本部，平均要少跑700公里路，这就大大地节约了当事人的交通费用和路途时间。不仅如此，为了进一步方便群众，就地解决纠纷，巡回法庭的法官还纷纷走出法庭，到当事人所在地巡回审判案件，使得当事人到最高法院打官司也能做到零距离，节约的诉讼费用和时间更多。为了说明巡回法庭成立以后给群众带来的方便和减轻诉讼成本，我这里简单地以第二巡回法庭成立后至2019年10月受理的案件数，乘以当事人因此节约的一项费用即交通费为例，来说明巡回法庭在司法为民方面的巨大效益。第二巡回法庭成立至2019年10月31日，共受理案件8千余件，如果每个案件诉讼双方有两个人到庭参加诉讼，加在一起就是1.6万人，另外加上10万多人的信访人员，至少有12万人，如果他们去北京诉讼和上访，来回往返就需要购买24万张车票，按照高铁二等座价格为标准计算，沈阳到北京高铁二等座的价格平均约为300元，动车约为200元，普通火车约为100元。那么，仅为当事人节约的交通费就分别为7000万元，4800万元和2400万元，若以高铁一等座或飞机经济舱价格为计算标准，能够为当事人节省的路费，更是天文数字。况且第二巡回法庭是6个巡回法庭中离北京最近的，其他巡回法庭每审理一个案子，每接待一个信访人员，为当事人节约的交通费用会更多。我初步估算了一下，6个巡回法庭成立以来为当事人节约的交通费，再加上当事人到北京的住宿费用，那么，累计为当事人节省的交通费和住宿费，保守估计也会有十数亿元之多。

　　必须指出的是，巡回法庭为群众节约的诉讼成本，是以最高法院干警的辛勤付出换来的。正是一批批干警抛家舍业、奔赴巡回法庭办案一线，才换来了群众诉讼的方便和当事人诉讼成本的降低。当年我在巡回法庭办案时，就常想到自己每办一个案子，就能为当事人节约一笔可观的费用，所以巡回法庭的审判是最有效益的审判，是最有利于老百姓的审判。现在，巡回法庭的每名法官一年平均要审理200多件案件，假如一个案件的双方当事人只去一次法庭，且只去一个人，那他就能为400多人节约了去北京的交通和住宿费用;假如一个案件每一方加上律师到庭两个人，那么就能为800多人节约去北京的费用;再假如，每一方当事人连立案加开庭要去两次法庭，每次诉讼双方到庭两个人，那么，一位法官每年就能为1600多人(200件乘以4人再乘以2次)节约去北京的费用。而6个巡回法庭今年受理的案件数量将要达到3万件，实际上不仅为10多万当事人和其他诉讼参与人节约了巨大的交通和住宿费用，而且节约了大量的时间成本。因此可以认为，设立巡回法庭是本次司法改革举措中最方便人民群众、最具政治效益、法治效益和社会效益的司法改革举措之一。而这一无与伦比的综合效益，无论深化巡回法庭改革还面临什么困难，都不可能阻止巡回法庭行稳致远。

　五、充分发挥巡回审判的指导和示范功能，在促进法律统一适用、确保公正司法方面取得了突出成效

　　有人一度担心，最高法院设立6个巡回法庭后，加上本部在内，就有7个裁判尺度，而过去只有本部一个裁判尺度。这样会不会在巡回法庭与本部之间、巡回法庭相互之间出现法律适用不统一或者裁判标准不一致的情况，从而影响法律统一适用和司法公正?巡回法庭5年来的运行实践证明，这种担心是多余的，巡回法庭成立后不仅没有影响最高法院的法律统一适用，而且还促进了全国法院的法律统一适用，有关的效益正在显现。具体表现在：一是最高法院通过加强信息化建设，实现了院本部和各个巡回法庭一个平台上办案办公，犹如在一起办案办公，为法律统一适用奠定了信息化基础。二是最高法院通过制定司法解释、规范性文件和类案检索指引等机制，建立了巡回法庭与本部之间、各个巡回法庭之间的案件统一管理、指导和约束机制，这些机制就是法律统一适用机制。三是各巡回法庭都建立了相应的保障法律统一适用机制，如解决争议案件的主审法官会议机制，提请院审判委员会讨论机制等，用以解决可能出现的法律适用不统一的情况。四是巡回法庭通过在巡回区各级法院举办法治讲座，召开审判工作座谈会、发布典型案例、出台审判经验等形式，加强与巡回区三级法院的沟通、指导和交流，对统一巡回区法院的裁判标准，发挥了重要作用。所以说，在巡回法庭设立之前，31个高级法院可能就有31个裁判标准。而设立巡回法庭以后，对促进高级法院及其辖区的法律统一适用，发挥巨大的作用。如在第二巡回法庭设立之前，东北三省对某类案件的裁判，可能是一个省一个标准。而在第二巡回法庭成立以后，对东北三省某类案件的裁判，就变成了一个标准，这就是巡回区的统一标准。正是由于巡回法庭的设立，才使得过去难以统一的省际裁判标准，今天实现了统一，这是司法公正和法律统一适用的进步。所以，自巡回法庭成立以后，促使法律统一适用体系出现了新的发展：即最高法院负责形成全国法院统一适用的法律标准，巡回法庭则负责本巡回区的统一法律适用标准，高级法院负责统一省以下的法律适用标准。这三个机制相互配合、共同发力，就能确保法律统一适用。

　六、充分发挥司法改革平台的功能，在培养队伍、提高司法能力方面取得了突出成效

　　几年来的实践证明，巡回法庭已经成为法院干警建功立业的重要场所，也是培养法治人才、提升司法能力的有效平台。巡回法庭处于办案第一线，不仅案件的数量很多，各种类型的案件很多，而且疑难复杂案件、重大敏感案件和申诉信访案件也很多，所以，如何把这些案件办好，是对法官能力素质的严峻考验。几年来，巡回法庭的法官们迎难而上，把办理案件作为提升司法能力的实训战场，彻底消除了当初面对大量案件时的畏难情绪，法官群体的司法能力获得整体提升。有的把办理大案、难案作为提升司法能力的磨刀石，努力把大案、难案办成精品案，显著提高了自己的司法能力;有的把接待涉诉信访群众作为重要的群众工作，把涉诉上访当作送上门的调研，由过去不善于与群众打交道，到善于做群众工作，显著地提高了做群众工作的能力;有的在最高法院本部工作默默无闻，到巡回法庭工作后大放光彩，积累了丰富的审判工作经验，甚至成为审判业务专家和专家型法官;有的说，正是由于在巡回法庭工作了几年，才知道庭怎么开、访怎么接、如何与群众打交道。也正是因为在巡回法庭工作过，所以回来后起草司法解释和规范性文件才更得心应手了，等等。由此使我想到，许多当初根本没有想到的改革效益，随着司法改革的持续进行也出现了，这进一步说明巡回法庭改革是一项伟大的司法改革。而随着巡回法庭各项改革的持续深化，相信其还会有更多的效益显现。